Sem salvação?
The Economist
31 Dezembro 2015 | 02h 03
Uma das principais estrelas entre os países emergentes até pouco tempo atrás, o Brasil parece ter uma década perdida pela frente
A recessão mais prolongada nos últimos cem anos; o maior escândalo de corrupção da história; a presidente mais impopular de que se tem notícia. Não era bem esse o tipo de recorde que os brasileiros pretendiam quebrar em 2016, ano em que o Rio de Janeiro sedia a primeira edição dos Jogos Olímpicos a ser realizada na América Latina. Em 2009, quando o Brasil venceu a disputa para sediar o evento, o então presidente Luiz Inácio Lula da Silva, cheio de orgulho e pompa, chamou atenção para a facilidade com que o País, cuja economia crescia de vento em popa, escapara da crise financeira global. Agora a presidente Dilma Rousseff, sucessora a quem Lula escolheu a dedo, comanda um elenco de calamidades sem precedentes.
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Ao final de 2016, é possível que a economia brasileira esteja 8% menor do que era no primeiro trimestre de 2014, quando parou de crescer; o PIB per capita talvez acumule queda de 20% em relação a 2010, quando atingiu seu valor mais elevado - situação não tão ruim como a vivida recentemente pela Grécia, mas não muito diferente. Duas agências de classificação de risco rebaixaram a dívida brasileira para a condição de investimento especulativo. Nomeado ministro da Fazenda em janeiro com a missão de reduzir o déficit fiscal, Joaquim Levy pediu demissão este mês. Um país em que não se observa grande diferença numérica entre a taxa de inflação, que entrou na casa dos dois dígitos, e a de aprovação da presidente, no momento em 12%, após ter caído para um dígito, evidentemente está com sérios problemas.
O Tribunal Superior Eleitoral (TSE) investiga se a campanha de Dilma à reeleição recebeu dinheiro oriundo do esquema na Petrobrás, o que pode resultar na cassação de seu mandato. No último dia 2, o pedido de impeachment da presidente, baseado na alegação de que o governo maquiou as contas públicas para ocultar o verdadeiro tamanho do déficit fiscal, foi aceito pelo presidente da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunha. Alguns veem o impeachment como a maneira que Cunha encontrou para tirar do centro das atenções os problemas que ele próprio enfrenta na Justiça. O procurador-geral da República, Rodrigo Janot, quer que Cunha seja afastado do cargo de deputado e de suas funções na presidência da Casa, a fim de que seu papel no escândalo da Petrobrás possa ser investigado mais livremente. Cunha nega ter cometido qualquer irregularidade.
Os brasileiros e as crises são velhos conhecidos. Depois de vinte anos de ditatura militar, encerrados em 1985, o primeiro presidente eleito diretamente, Fernando Collor, foi alvo de um processo de impeachment e acabou cassado. Após uma “década perdida” de estagnação e hiperinflação, debeladas pelo Plano Real em meados dos anos 90, a economia do País foi tragada pelos redemoinhos que se abateram sobre os mercados emergentes entre 1997 e 1998. Em meados da década passada, sobreveio o escândalo da compra de votos de parlamentares, conhecido como mensalão, que em 2013 levou à prisão do ministro da Casa Civil de Lula, José Dirceu.
Um país em que a taxa de inflação, de 10%, é próxima à de aprovação da presidente está em apuros
Triste convergência. Nos últimos anos, os preços das principais exportações brasileiras, como petróleo, minério de ferro e soja, estão em queda: o índice de commodities brasileiras, elaborado pelo banco Credit Suisse, teve queda de 41% em relação a 2011, quando o indicador atingiu seu nível mais elevado. O fim do boom das commodities atingiu diversos países, mas, no caso do Brasil, problemas estruturais - baixa produtividade, descontrole orçamentário e má gestão dos recursos públicos - exacerbaram o impacto. Seja qual for sua responsabilidade em relação às práticas que embasam o pedido de impeachment, o fato é que o erro capital de Dilma foi não ter enfrentado esses problemas em seu primeiro mandato, quando ainda tinha margem de manobra política. Pelo contrário: entre 2011 e 2014, seu governo foi marcado por uma política fiscal e monetária frouxa, por intervenções microeconômicas e por políticas públicas inconsistentes, que inflaram o Orçamento, estimularam a inflação e minaram a confiança dos agentes econômicos.
Por mais inadequadas que tenham sido as decisões de Dilma em seu primeiro mandato, alguns desses problemas têm origem em algo que, em certos aspectos, configura uma grande conquista: a Constituição de 1988, que consolidou a transição do regime militar para a democracia. Esse catatau de 70 mil palavras abriga enorme quantidade de direitos sociais, políticos e econômicos, alguns deles bastante específicos: jornada de trabalho de 44 horas semanais; aposentadoria aos 65 anos para os homens e 60 para as mulheres. O “poder aquisitivo” dos benefícios sociais “tem de ser preservado”, determina o documento, criando poderoso mecanismo de expansão de gastos.
Desde a promulgação da Constituição, as despesas do governo federal quase dobraram, chegando a 18% do PIB; o total dos gastos públicos supera os 40% do PIB. Por causa de dispositivos constitucionais e infraconstitucionais, cerca de 90% do Orçamento federal é constituído de despesas obrigatórias. Constitucionalmente protegidas, as aposentadorias pagas pela Previdência Social abocanham 11,6% do PIB, porcentual maior do que o observado no Japão, cuja população é muito mais velha. Em 2014, o déficit primário (antes do pagamento de juros) do governo chegava R$ 32,5 bilhões.
Levy tentou fazer jus ao apelido de “mãos de tesoura” - adquirido em sua primeira passagem pelo governo, quando comandou o Tesouro Nacional -, implementando cortes recordes de R$ 70 bilhões em gastos discricionários. O problema, como observa o especialista em contas públicas Mansueto Almeida, é que essa economia foi mais que contrabalançada por despesas determinadas pela Constituição: como proporção do PIB, os gastos públicos aumentaram em 2015. Além disso, com recém-adquirida atenção a minúcias contábeis, para a qual o pedido de impeachment deve ter contribuído em não pequena medida, o Tesouro resolveu reconhecer R$ 57 bilhões em despesas não pagas nos últimos anos.
Levy tampouco pôde preencher o buraco fiscal aumentando os impostos, que já consomem 36% do PIB brasileiro, frente a 25% em 1991. E a recessão prejudicou enormemente a arrecadação. Na sexta-feira retrasada, dias depois de a Fitch acompanhar a Standard & Poor’s na decisão de rebaixar a qualidade da dívida brasileira, Levy jogou a toalha. Seu lugar foi ocupado pelo até então ministro do Planejamento Nelson Barbosa, que, de lá para cá, não cansa de manifestar seu comprometimento com as diretrizes do antecessor. Acontece que antes da dança das cadeiras Barbosa não escondia sua preferência por um ajuste fiscal mais gradual - propondo, por exemplo, um superávit primário de 0,5% do PIB para 2016, inferior aos 0,7% pretendidos por Levy (e muito abaixo dos 2% prometidos há um ano). Sua nomeação foi recebida com alta do dólar e queda da Bolsa de Valores de São Paulo.
Raras vezes o País sofreu impactos simultâneos de choques externos e internos, políticos e econômicos
Sem poder elevar a carga tributária, o governo Dilma talvez opte por algo ainda mais preocupante para investidores e consumidores: inflação. Frente às pressões inflacionárias resultantes da desvalorização do real, o Banco Central (BC) teve sangue frio para elevar os juros em três pontos porcentuais, entre outubro de 2014 e julho deste ano. De lá para cá, a recessão fez com que a autoridade monetária mantivesse a taxa em 14,25%. No entanto, mesmo com juros tão atraentes, o real continua a se desvalorizar.
No entanto, há a preocupação de que o BC se veja impedido de subir mais os juros, por recear que a dívida pública saia do controle - fenômeno conhecido como “dominância fiscal”. Em 2015, o Tesouro gastou cerca de 7% do PIB com o serviço da dívida. Além disso, elevar os juros pode ter o efeito perverso de alimentar a inflação, em vez de debelá-la. Com o aumento dos custos de endividamento, o risco de um default (calote) pode parecer mais real, levando os investidores a se desfazer dos títulos públicos que têm em carteira, provocando desvalorização ainda mais acentuada da moeda.
Alguns economistas, incluindo Mônica de Bolle, do Peterson Institute for International Economics, acham que o Brasil está à beira da dominância fiscal. E, quando os juros deixarem de ter efeito sobre os preços, diz Bolle, o País corre o risco de entrar rapidamente numa espiral inflacionária. Segundo projeções do Credit Suisse, a inflação pode chegar a 17% em 2017. Setenta e cinco por cento dos gastos públicos permanecem atrelados algum tipo de correção monetária, embutindo a inflação passada nos preços futuros. Apesar disso, a economia como um todo é muito menos indexada atualmente do que era durante a hiperinflação do início dos anos 90; coisa que, na opinião de Marcos Lisboa, do Insper, dá ao governo um pouco de tempo. Mas não muito: um ou dois anos, no máximo.
Acontece que a urgência econômica não tem contrapartida em capacidade política. Nos próximos meses, os trabalhos do Congresso serão pautados pelo impeachment de Dilma. Até fevereiro, a Câmara deve decidir se aprova a abertura do processo, remetendo-o ao Senado. A decisão depende do voto de três quintos dos 513 deputados. Para impedir que isso aconteça, Dilma está mobilizando os movimentos sociais e sindicais de sua base, em que predominam as ideias de esquerda e o repúdio ao ajuste fiscal.
Diálogo. Nas últimas semanas, esse esforço do governo teve alguns resultados positivos: pela primeira vez este ano, as manifestações favoráveis ao governo atraíram número maior de pessoas do que as organizadas pelos grupos favoráveis ao impeachment. Não parece provável que o processo chegue ao Senado (coisa que faria o salseiro político se arrastar por mais seis meses). Mesmo assim, a atmosfera política dificilmente favorecerá a adoção de medidas de austeridade, sem falar na aprovação das emendas constitucionais que Barbosa diz serem necessárias para conter o efeito expansivo dos benefícios sociais sobre os gastos públicos. O ajuste fiscal é anátema para o funcionalismo público e para sindicalistas que formam o núcleo de Dilma.
Assim como as dificuldades econômicas enfrentadas pelo País, os problemas políticos, por mais que estejam associados aos escândalos e manobras da atualidade, têm suas origens na transição democrática dos anos 80. A história brasileira revela a tendência a soluções negociadas sempre que os brasileiros se veem diante da possibilidade de mudança. Foi o que aconteceu na Independência de 1822, declarada sem guerra ou regicídio; no golpe militar de 1964, que não descambou para os excessos sangrentos do Chile e da Argentina; e na transição para a democracia, que resultou na Constituição de 1988. Um dos aspectos desse traço com frequência admirável é a resistência a políticas de “limpeza” dos órgãos estatais. Em meados da década de 80, inúmeras instituições, como a Polícia Federal, o Ministério Público, o Judiciário e uma série de órgãos reguladores, foram reformuladas ou recriadas. Mas muitos indivíduos identificados com o regime militar mantiveram suas posições no serviço público. Em vista disso, a transição levou uma geração inteira para se completar.
Agora a velha guarda está finalmente sendo substituída por sangue novo, com frequência educado no exterior. Em 2013, a idade média dos juízes brasileiros era de 45 anos, indicando que o Poder Judiciário hoje é composto por indivíduos que, em sua maioria, ingressaram na universidade com o País vivendo em plena democracia. Os funcionários públicos são cada vez mais jovens e bem preparados, diz Gleisson Rubin, presidente da Escola Nacional de Administração Pública. Mais de 25% deles têm pós-graduação, frente a 10% em 2002. O juiz Sérgio Moro, de 43 anos, que conduz as ações criminais da operação Lava Jato, e o procurador Deltan Dallagnol, de 35, que é um dos líderes da força-tarefa encarregada do caso, são os rostos mais famosos dessa nova geração.
Infelizmente, esse rejuvenescimento não se estende à instituição que mais precisa de renovação: o Congresso. Seus membros mais jovens costumam ter laços familiares com a velha guarda. “A política partidária brasileira é um mercado para limões”, diz o prefeito de São Paulo, Fernando Haddad, um rosto novo no PT, referindo-se à análise clássica de George Akerlof sobre mercado de automóveis usados: a atividade atrai os indivíduos venais e repele os honestos. Consultores com anos de janela nas costas concordam: a cada legislatura que passa, piora a qualidade dos parlamentares.
Os brasileiros perceberam o declínio e agora depositam suas esperanças alhures. “Os juízes e procuradores estão se tornando representantes mais legítimos da sociedade brasileira do que os políticos”, diz Norman Gall do Instituto Fernand Braudel. Todo mundo quer tirar um selfie com Moro, e, de maneira preocupante, segundo levantamento, metade dos brasileiros acha justificável uma intervenção militar para combater a corrupção. Menos de 20% confia nos parlamentares; só 29% se identifica com um partido político.
Petrolão e mensalão. Esse último dado é particularmente impressionante, tendo em vista o número enorme de partidos com os quais os brasileiros podem se identificar. Preocupados em promover o pluralismo, os constituintes não estabeleceram nenhum limite, em âmbito nacional, abaixo do qual os votos recebidos por um partido deixariam de ser considerados. Pode-se chegar ao Congresso com menos de 1% dos votos; em princípio, é possível que um deputado se eleja até com o voto de apenas 0,02% dos eleitores. O resultado disso foi que os partidos proliferaram, passando de uma dúzia em 1990 a 28 atualmente. Os três maiores - PT, PMDB e PSDB - têm somente 182 das 513 cadeiras na Câmara dos Deputados e 42 de um total de 81 no Senado.
O mensalão surgiu, entre outras coisas, como uma maneira de assegurar, junto a uma miscelânea de partidos pequenos, os votos de que o governo Lula precisava no Congresso. O petrolão aparentemente teve origem semelhante. É possível que esse tipo de esquema tenha ajudado os governos do PT a aprovar leis importantes para o País, como a ampliação do Bolsa Família. Mas o partido não conseguiu fazer tudo que disse que faria. Reformas potencialmente úteis, em que os petistas não estavam tão interessados, foram ficando pelo caminho. O advogado Raphael Di Cunto, do escritório Pinheiro Neto, cita diversos dispositivos legais que precisariam ser atualizados, como a legislação trabalhista, de inspiração mussoliniana (de 1943) e leis que regulam os investimentos estrangeiros (de 1962) e o mercado de capitais (de 1974).
Um Congresso em que a disfunção alimenta a corrupção, que por sua vez retroalimenta a disfunção, dificilmente tomará as decisões difíceis de que a economia brasileira precisa. Mas esse é o Congresso que o Brasil têm: as próximas eleições só acontecerão em 2018. As contas públicas aguentam até lá? Diversos economistas de destaque acham que isso é difícil, mas não impossível. No cenário com que trabalham, a presidente Dilma se mantém no cargo, o Congresso aprova pequenos cortes nos gastos do governo e aumentos modestos em suas receitas (incluindo a reintrodução da CPMF), o BC continua a combater a inflação, a desvalorização do real estimula as exportações e os investidores não entram em pânico. Depois de três anos dessa receita insossa, mas pelo menos não desastrosa, os eleitores, cansados da estagnação e da corrupção, recolocam o PSDB na Presidência, com a clara missão de promover mudanças.
Em 2014, Dilma conquistou uma vitória apertada criticando o “neoliberalismo” insensível proposto pelo PSDB, só para apresentar (ainda que a contragosto) medidas similares depois de eleita. Propostas por um presidente do PSDB que realmente acredite nelas, essas medidas talvez consigam angariar apoio suprapartidário - se bem que, tendo em vista a recusa dos parlamentares peessedebistas em apoiar as medidas submetidas ao Congresso por Levy em 2015, isso viria com boa dose de ironia.
Tal cenário não chega a ser inviável. Dados referentes ao terceiro trimestre de 2015 indicam que as exportações estão em alta. É possível que as pressões inflacionárias arrefeçam um pouco, depois da absorção, em 2015, dos aumentos nos preços da gasolina e da energia elétrica. Os políticos e as autoridades governamentais têm consciência de que hoje os brasileiros são muito menos tolerantes à inflação do que eram nas décadas de 80 e 90, quando uma taxa anual de 10% parecia coisa de primeiro mundo.
Os investidores, pelo menos no agregado, não estão batendo em retirada. Gestores de ativos em busca de alta rentabilidade estão ocupando o lugar dos fundos mútuos e dos fundos de pensão que se desfizeram de ativos no País, antecipando-se ao inevitável rebaixamento do Brasil à condição de investimento especulativo. Entre janeiro e dezembro de 2015, o real perdeu 31% de seu valor e o mercado de ações caiu 12,4%. Mas as perdas, embora grandes, não são devastadoras. Os bancos estão capitalizados e, segundo observadores, são monitorados pelo BC. Em reais, os US$ 250 bilhões que as empresas brasileiras acumularam em dívidas denominadas em dólares durante o boom das commodities, inflaram substancialmente e são fonte de preocupação. Mas grande parte delas é protegida por hedges montados com as receitas em dólares das próprias empresas emitentes ou com swaps - ainda que a liquidação de parte desses instrumentos tenha custado ao governo federal cerca de 2% este ano.
A urgência econômica não tem contrapartida política. O foco do Congresso em 2016 será o impeachment de Dilma
Mas o fato de que esse cenário conjectural seja viável não garante que ele se realize. Para tanto, é preciso que os políticos tomem juízo com mais rapidez do que o fizeram no passado (haja vista a década perdida, iniciada nos anos 80).
Também é importante que a tendência dos brasileiros às soluções consensuais impeça a ocorrência de distúrbios sociais numa dimensão como a que costuma derrubar regimes em outros países. As manifestações contrárias ao governo realizadas este ano foram grandes, tendo reunido 1 milhão de pessoas num único dia. Mas foram mobilizações essencialmente de classe média, que aconteceram em domingos esporádicos, causando à presidente mais incômodo que desespero. Com os salários em queda e o desemprego em alta, a tensão pode aumentar. Se isso acontecer, não são pequenas as chances de que uma resposta populista provoque estragos econômicos ainda mais graves.
Caso Dilma venha a ser destituída - por meio do impeachment, da cassação de seu mandato pelo TSE ou de uma renúncia forçada (nenhum dos quais parece provável no momento) - certamente sobrevirá o caos. Os defensores da presidente podem até ser menos numerosos do que já foram, mas são em muito maior quantidade do que aqueles com que Collor contava em 1992. E vão cerrar fileiras contra os “golpistas”.
Graças ao vigor das instituições brasileiras, é pouco provável que o País chegue ao extremo de passar por algo similar às fracassadas experiências populistas de alguns de seus vizinhos sul-americanos. E os políticos brasileiros certamente tomaram nota do fato de que os eleitores argentinos e venezuelanos repudiaram esse populismo nos últimos meses. No entanto, cada mês de procrastinação, assim como cada nova revelação do petrolão, mina as perspectivas do Brasil. O período iniciado em 2010 já é quase inevitavelmente mais uma década perdida para o País: o PIB per capita levará anos para se recuperar.
Demorará muito para que outro presidente possa demonstrar o orgulho exibido por Lula quando o Brasil foi escolhido como sede da Olimpíada de 2016. Mas se os políticos brasileiros se mobilizarem, a década de 2020 pode ser mais animadora. Se não o fizerem, porém, as coisas vão ficar muito piores.
© 2015 THE ECONOMIST NEWSPAPER LIMITED. DIREITOS RESERVADOS. TRADUZIDO POR ALEXANDRE HUBNER, PUBLICADO SOB LICENÇA. O TEXTO ORIGINAL EM INGLÊS ESTÁ EM WWW.ECONOMIST.COM.
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